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Fonte: Seminário realizado pela Rede PGV em Recife – Pernambuco durante o XIX Congresso da ANPET – Associação

Nacional de Pesquisa e Ensino em Transportes ocorrido em novembro de 2005.

 

1. O porquê do Processo de Licenciamento (PL)

Os Polos Geradores de Viagens, pelas suas características de grandes demandadores de infraestrutura viária e de transportes, bem como de atratores de grande quantidade de usuários, tendem a tornar os espaços urbanos escassos e conturbados. E como agravante, quando os PGVs apresentam deficiências de projeto e se instalam em locais incompatíveis, podem provocar a saturação das infraestruturas coletivas e disfunções sociais, expressas pela deterioração dos centros tradicionais de rua concorrentes, mudanças indesejáveis de uso do solo, degradação ambiental, além de impactos na mobilidade bem como de problemas de circulação, estacionamento de veículos e os conhecidos congestionamentos e acidentes de trânsito.

Em contrapartida, esses empreendimentos, quando bem localizados e projetados, podem:

a) estimular a adoção de políticas de gerenciamento da demanda de viagens para a promoção de uma mobilidade mais sustentável;

b) fortalecer a centralidade local, servindo como articuladores das construções adjacentes e

c) disponibilizar atividades e serviços não existentes, valorizando e desenvolvendo a região na qual se inserem.

Da mesma forma, as concentrações de atividades, presentes nesses Polos, tendem a proporcionar ganhos comparativos e competitivos, frutos das economias de escala, que podem favorecer aos clientes nelas interessados e aos seus empreendedores.

Devido a esta dualidade, é importante que o planejamento, o dimensionamento, a implantação e a localização destes empreendimentos se realizem, segundo normas e procedimentos de licenciamento, que maximizem seus efeitos positivos e minimizem os negativos, propiciando sua viabilidade financeira, mas garantindo seu compromisso com o interesse social. Neste contexto, verifica-se a necessidade de apropriados estudos dos impactos dos PGVs e que estes sejam submetidos e apreciados num processo mais abrangente de licenciamento.

 

2. O que é um PL

Entende-se por Processo ou Sistemática de Licenciamento o processo administrativo aplicado tanto para projetos de implantação (projetos novos) de empreendimentos considerados como PGV ou de sua expansão, quanto para projetos de transformação de uso de parte ou da totalidade das áreas. Para maiores informações, consultar Maia et al. (2012) “Licenciamento de Polos Geradores de Viagens” in “Polos Geradores de Viagens orientados à Qualidade de Vida e Ambiental: Modelos e Taxas de Geração de Viagens”, publicado pela Editora Interciência. Consulte também as dissertações de mestrado de Eloisa Moraes (2008), de Regina Cunha (2009) e de Sabrina de Carvalho (2008) no site sobre as teses orientadas por membros da Rede (http://redpgv.coppe.ufrj.br/modules.php?name=Content).

Este tipo de processo tem dois objetivos fundamentais (Maia et al., 2012): (i) disciplinar, conferindo transparência e objetividade, os meios pelos quais a Administração Pública, por intermédio de seus agentes, toma as decisões; e, (ii) assegurar o respeito a todos os atributos da cidadania no relacionamento entre a Administração e os administrados, inclusive seus próprios agentes. Ferraz e Dallari (2007) ainda acrescentam que ele deve ser concebido como instrumento seguro de prevenção à arbitrariedade.

No Brasil, o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA possui a responsabilidade de fixar critérios básicos para a exigência de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para fins de licenciamento de projetos. A Resolução CONAMA nº 001/86 estabelece, em caráter exemplificativo, a relação de atividades e projetos que devem ser submetidos a esta análise, delegando aos órgãos estaduais de meio ambiente, ao IBAMA e aos municípios, responsáveis pela política ambiental, a elaboração dos procedimentos técnicos adequados e o controle da sua implantação. Esta Resolução, na medida em que considera os empreendimentos de impacto ambiental em geral, e não trata especificamente de PGVs, possue dispositivos que dizem respeito a esses Polos.

O Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN) estabelece duas formas de licenciamento de PGVs: - Licenciamento com base nas Resoluções do CONAMA, aonde o órgão ambiental municipal, através da criação de leis e decretos, é responsável pelo processo de licenciamento; - Licenciamento com base na Legislação Urbana de Zoneamento e de Edificações, aonde é estabelecido um procedimento específico de licenciamento embasado nos aspectos construtivos, urbanísticos e viários do empreendimento. Desta forma, o órgão ambiental local não coordena o processo, salvo situações mais complexas em que se façam necessários estudos e relatórios de impacto ambiental (EIA/RIMA).

Ressalta-se que a competência para julgar os processos administrativos de aprovação de empreendimentos considerados PGV é do município e, portanto, é fundamental que seu corpo técnico esteja habilitado para seguir os procedimentos de análise embasados em normas que regulem atividades e funcionamento de empreendimentos no território e para fundamentar o parecer que subsidiará o processo decisório de licenciamento. O relatório do processo de licenciamento de empreendimentos classificados como PGV deve incluir o parecer técnico do analista da gestão municipal. Segundo Ferraz e Dallari (2007), parecer é uma opinião técnica dada em resposta a uma consulta, que vale pela qualidade de seu conteúdo, pela sua fundamentação, pelo seu poder de convencimento e pela respeitabilidade de seu signatário. A decisão final, entretanto, compete à autoridade responsável pelo processo, definida em lei específica. Complementarmente, deve-se observar a Seção XII do Estatuto das Cidades trata do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV). Em seu Art. 36, estabelece que cabe ao município definir os empreendimentos e atividades privadas ou públicas, situadas em área urbana, que dependem da elaboração de Estudo prévio de Impacto de Vizinhança para obter licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento. Dentre os quais devem se incluir os PGVs.

Destaca-se ainda que os procedimentos para licenciamento de PGV não são uniformes ou genéricos, pois consideram, na maioria dos casos, as especificidades da estruturação urbana e institucional dos municípios nos quais os empreendimentos pretendem se instalar. No Brasil, inclusive, no qual a legislação federal mesmo definindo e caracterizando PGV ou empreendimentos de impacto, confere aos entes federativos municipais, via de regra, a responsabilidade de deliberar sobre o licenciamento desses empreendimentos nos seus territórios.

 

3. Empreendimentos a serem Submetidos ao PL

O ITE (Institute of Transportation Engineers) dos Estados Unidos indica que a necessidade de um estudo de avaliação de impactos no sistema viário de um empreendimento é determinada comumente por: a) adicional de viagens geradas no horário do pico acima de um limite estabelecido; b) adicional de viagens geradas ao longo do dia acima de um determinado valor; c) tamanho do empreendimento, em termos de área construída ou número de unidades; d) realocação de usos acima de determinado porte; e) sensibilidade da área a potenciais impactos; f) aspectos julgados relevantes pela equipe técnica de análise. Recomenda, como fator definidor da necessidade de estudo de impacto, a geração de 100 ou mais novas viagens motorizadas indo ou vindo do empreendimento, durante o período de pico, nas vias adjacentes. Torna-se necessário que cada País e respectivos Municípios definam objetivamente os tipos de empreendimentos e seu porte a serem enquadrados como PGVs, e que, consequentemente, irão requerer os estudos de impactos no sistema viário e de transportes, segundo uma sistemática de apreciação devidamente respaldada legal e institucionalmente.

 

4. Bases para Sustentação do PL

Normalmente, a análise do impacto de um PGV deve estar inserida num processo mais amplo de planejamento, envolvendo as diretrizes de Uso e Ocupação do Solo, como as de desenvolvimento socioeconômico. Também, é essencial a existência de instrumentos de sustentação legal, institucional, política, social e técnica para garantir o sucesso e a missão do PL (Portugal, Flórez e Silva, 2006; Cunha, 2009):

• Quanto ao planejamento, a realização de Planos Diretores como processos efetivos e sintonizados com o interesse público e a melhoria da qualidade de vida. No Brasil eles são obrigatórios para os municípios com mais de 20 mil habitantes. Por terem um papel estruturador do território e estabelecerem as diretrizes de ocupação do solo, devem servir de critério para a escolha do local e o tipo de PGV que pode ser implementado e usado para promover o desenvolvimento sustentado. Servir também de referência para o planejamento de transportes (obrigatório para as cidades com mais de 500.000 habitantes) e de sua infraestrutura de forma integrada, hierarquizada e com uma configuração que forneça padrões de acessibilidade de acordo com a proposta de desenvolvimento. E que também defina as classes de via nas quais os PGVs podem ser construídos.

• Em relação ao suporte institucional, é necessário que sejam especificados os órgãos responsáveis pelo processo de licenciamento de PGVs e suas atribuições, bem como que os mesmos disponham de estrutura, recursos e equipes preparadas para desempenhar suas atividades para apreciar os pleitos de construção ou ampliação submetidos pelos empreendedores. Este processo deve contar com o respaldo legal, no qual devem ser definidos objetivamente, e no âmbito de cada município, o tipo e o porte de equipamentos urbanos que se constituem em PGV. Também as exigências de construção – como número mínimo de vagas de estacionamento e configuração geométrica dos acessos - a serem observadas no projeto de cada tipo de PGV.

• No que diz respeito ao conhecimento, é fundamental que o processo de licitação seja sistematizado e concebido segundo um ambiente de transparência e de estímulo a participação qualificada dos distintos atores envolvidos, como os empreendedores, a administração pública e a comunidade. Deve ser elaborado e fornecido um guia, contendo as etapas, os critérios e as técnicas a serem empregadas na realização do Estudo de Impactos. Devem ainda ser valorizadas e apoiadas as Universidades e Entidades comprometidas com a geração e disponibilização de conhecimento atual e compatível com a realidade local, em termos de desenvolvimento de taxas de geração de viagens, modelos, métodos, procedimentos e ferramentas de análise, cursos e sistemas de informação.

 

5. Sistemáticas de Aprovação de Projetos

Na maioria das cidades, face a inexistência de um planejamento urbano e de transportes apropriados, observa-se com nitidez os impactos negativos que a implantação de um PGV de forma não orientada exerce sobre ela. Esses efeitos devem ser previamente dimensionados pelo poder público, que tem como tarefa principal minimizá-los a fim de prevenir possíveis focos de congestionamento no sistema viário, através de critérios de controle da sua implantação.

É importante destacar que os impactos, sejam negativos ou positivos, de empreendimentos sobre a estrutura urbana, socioeconômica e ambiental não são, em geral, passageiros, afetando a qualidade de vida nas cidades. Portanto, a implantação de sistemáticas de licenciamento de PGV, como já citado, precisa ser concebida e inserida em um processo de planejamento transparente e participativo, sustentado técnica e politicamente. Deve contar com respaldo legal e técnico que possa contribuir para minimizar o impacto urbano, o impacto ambiental, o impacto na mobilidade e, em particular, o impacto no tráfego que a implantação de um empreendimento caracterizado como PGV possa vir a trazer, tendo como objetivo fundamental um maior controle da sua localização e da instalação desses empreendimentos.

A legislação existente sobre o uso e a ocupação do solo, de modo geral, não toma o sistema viário como um dos critérios fundamentais para a definição de parâmetros de adensamento. Esta lacuna na legislação possibilita a localização quase que indiscriminada de PGVs, levando à inadequação entre a demanda de veículos gerada e a capacidade das vias de acesso. É neste contexto que se verifica a necessidade da minimização dos impactos viários causados pelos PGVs ao sistema. Um empreendedor, ao planejar a implantação de um Polo, precisa previamente se certificar sobre a infraestrutura local, com relação a alguns aspectos como abastecimento de água, luz e esgoto. Caso esta infraestrutura não atenda às necessidades do empreendimento, terá o mesmo que arcar com os custos desta. Da mesma forma, quanto aos aspectos viários, deverá assumir os custos resultantes das intervenções que se façam necessárias, minimizando com isso o ônus geralmente amputado ao poder público.

A competência para a análise e aprovação de implantação de PGVs, quanto aos aspectos de engenharia de tráfego, deverá ser do órgão responsável pela gestão do sistema viário, havendo a participação e a inter-relação, durante a análise dos projetos, com os outros órgãos envolvidos. A análise do projeto de PGV, bem como as exigências e adequações que se façam necessárias, deverá ocorrer no momento que antecede a aprovação final do projeto executivo. É conveniente o estabelecimento da figura da “consulta prévia” nas fases iniciais de aprovação do projeto, como forma de um contato entre o empreendedor e o órgão responsável pelo sistema viário.

Os parâmetros estabelecidos para a aprovação de PGVs deverão ser aplicados tanto para projetos de implantação ou de expansão quanto para projetos de transformação de uso de parte ou da totalidade das áreas. Deverão ainda ser feitas maiores exigências na aprovação de “modificação de uso”, havendo dispositivos de controle quanto a mudanças de uso do solo através de exigências vinculadas a parâmetros relacionados à fluidez de tráfego, tendo em vista as novas necessidades. É importante a formalização e instituição da figura do “Ônus do Empreendedor”, necessária para o atendimento das exigências de obras e intervenções no sistema viário. O empreendedor se torna responsável pela implantação de medidas mitigadoras, para minimizar os impactos previstos no entorno, quando da implantação do seu empreendimento. Tal exigência deverá estar vinculada à aprovação da obra (habite-se), devendo as intervenções necessárias estarem concluídas antes desta. Outra medida passível de adoção por parte do poder público é a cobrança da “Taxa de Estudos para Fixação de Diretrizes”, requerida para a análise do projeto em estudo (Brasil, 2007).

Previsão de inclusão no Código de Edificações de parâmetros de projetos relativos a exigência de vagas para carga/descarga, embarque/desembarque, áreas de estacionamento, áreas de acumulação, espaços para a formação de filas, áreas de acumulação de veículos, largura de vias internas, elementos estes que irão facilitar ao projetista na elaboração de projetos com características de PGVs. Da mesma forma, a inclusão de parâmetros para o dimensionamento de baias para ônibus e parada de táxis. E ainda, a inclusão de parâmetros geométricos para os dispositivos de acesso, como raios de giro e largura mínimos bem como dimensionamento de rampas, elementos característicos de PGVs. São ainda necessários o estabelecimento de referências quanto a posicionamento e quantificação de acessos, bem como exigência de dispositivos de proteção aos pedestres.

Em função das diferenças socioeconômicas existentes entre os países, das especificidades dos transportes observadas nos países latino-americanos, bem como das características peculiares a cada PGV, os métodos e modelos de análise adotados deverão ser compatíveis com as condições e realidades locais.

Dentre as cidades brasileiras, São Paulo (SP) foi a primeira a se preocupar em realizar estudos buscando nortear a implantação dos PGVs sendo, em 1979, criado o primeiro Decreto objetivando iniciar efetivamente o controle do poder público sobre a implantação de PGV, delegando estas atribuições à SMT (Secretaria Municipal de Transportes). O critério de enquadramento era baseado no tipo de uso/atividade associado à dimensão da área construída / capacidade do público prevista. Em 1987, foram definidas as Áreas Especiais de Tráfego (AET), estabelecendo critérios diferenciados de exigência mínima de vagas de estacionamento. Atualmente a análise de polos geradores de viagens é uma atividade de rotina realizada pela CET/SMT/SP (Companhia de Engenharia de Tráfego), com atribuição estabelecida por legislação vigente sampa3.prodam.sp.gov.br/smt/Polo.html, acessado em 12/05/06).

Avaliando as práticas de aprovação de PGVs existentes em algumas cidades do Brasil, constata-se uma diversidade de parâmetros utilizados nesses processos de análise. Pode-se constatar que as cidades de São Paulo, Rio de Janeiro e Juiz de Fora adotam padrões similares, embasadas na Legislação de Zoneamento e do Uso e Ocupação do Solo. Nas cidades de Curitiba e Belo Horizonte as exigências na aprovação de projetos, quanto aos impactos viários, estão mais atreladas aos aspectos ambientais urbanos. Observa-se ainda que a preocupação com a aprovação de PGVs ocorre em outros países, como na cidade de Santiago, no Chile. Em 2001, foi regulamentada a necessidade de execução do “Estudo de Impacto sobre o Sistema de Transportes Urbanos” para estes empreendimentos. Os parâmetros utilizados como referência para o enquadramento como PGVs foram a quantidade de vagas de estacionamentos bem como a demanda de público prevista para os empreendimentos.

Apresentam-se, a seguir, dois esquemas para apreciação e discussão. O primeiro com um fluxograma que pode ser usado para sistematizar a aprovação dos projetos (Cunha, 2001) e outro com as fases de um processo de licenciamento do PGV baseadas em legislações urbanísticas municipais (Maia et al., 2012).



 

 

Bibliografia

- BRASIL (2007) Ministério das Cidades, Mobilidade e Desenvolvimento Urbano, Secretaria de Transporte e Mobilidade Urbana, Brasília – DF.

- Cunha, R. F. F. (2001) Polo Gerador de Tráfego – Análise da Sistemática de Avaliação, Monografia do Curso de Especialização Mestrado Executivo em Transportes do PET/COPPE/UFRJ. Fases de um Processo de Licenciamento do PGV baseadas em Legislações Urbanísticas

- Cunha, R.F.F. (2009) Uma Sistemática de Avaliação e Aprovação de Projetos de Polos Geradores de Viagens. Dissertação de Mestrado, COPPE/UFRJ. Rio de Janeiro – RJ.

- DENATRAN - Departamento Nacional de Trânsito (2001) Manual de Procedimentos para o Tratamento de Polos Geradores de Tráfego. Brasília, DF.: Ministério da Justiça.

- Ferraz, S. e Dallari, A. A. (2007) Processo Administrativo, 2ª ed. Malheiros Editores Ltda: São Paulo.

- ITE: Institute of Transportation Engineers (1987) Traffic acess and impact studies for site development. Washington, DC.

- ITE (2005) Transportation Impact Analyses for Site Development. An ITE Proposed Recommended Practice. Institute of Transportation Engineers. Washington, DC, USA.

- Machado, P. A. L. (1995) – Direito Ambiental Brasileiro. - Maia, M.L.A. Fogliatti, M.C.; Cunha, R.F.F.; Moraes, E.B..A. Sinay, L. e Cruz, I. (2012), Licenciamento de Polos Geradores de Viagens, in “Polos Geradores de Viagens orientados à Qualidade de Vida e Ambiental: Modelos e Taxas de Geração de Viagens”. PORTUGAL, L. S. (ORG.). Editora Interciência. ISBN 978-85-7193-305-7. Rio de Janeiro. Brasil. 708 p.

- Moraes, E.B. A. (2008) Processos de Licenciamento de Polos Geradores de Viagens: O Estudo de caso de Recife-PE. Pós-Graduação em Engenharia Civil Área de Transportes e Gestão das Infra-estruturas Urbanas. Universidade Federal de Pernambuco, Recife-PE.

- Portugal, L. S. e L. G. Goldner (2003) Estudos de Polos Geradores de Tráfego e de seus Impactos no Sistemas Viários e de Transportes. Editora Edgard Blucher.

- Portugal, L. S. Florez, J. e Silva, A.N.R. (2006) Latin American Transportation Research Network: A Tool for Transforming and Upgrading the Quality of Life. In: 85th Annual Meeting of the Transportation Research Board, 2006, Washington D.C. 85th Annual Meeting of the Transportation Research Board. CD-Rom. Washington D.C.: TRB - Transportation Research Board.

- Quadros, S. G. R. (2002) Contribuição ao Processo de Licenciamento de Instalação de Polos Geradores de Tráfego. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Transportes). Instituto Militar de Engenharia. Rio de Janeiro. Rede Ibero-Americana de Estudo em Polos Geradores de Viagens – http://redpgv.coppe.ufrj.br.

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