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Proceso de Licencia de Polos Generadores de Viajes (PGVs) y su sistemática de aprobación

Para la inspección de los procesos existentes en otras ciudades: (pulse sobre la ciudad deseada)

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1. Las razones del Proceso de Licencia (PL)

Los Polos Generadores de Viajes, por sus características de grandes demandantes de infraestructura vial y de transporte, así como atrayentes de gran cantidad de usuarios, tienden a tornar los espacios urbanos escasos y conturbados. Y como agravante, cuando los PGVs presentan deficiencias de proyecto y se instalan en locales incompatibles, pueden provocar la saturación de la infraestructura colectiva y disfunciones sociales, expresadas por la deterioración de los centros tradicionales de vía concurrentes, cambios indeseables de uso del suelo, degradación ambiental, además de problemas de circulación, aparcamiento de vehículos y los conocidos congestionamientos y accidentes de tránsito.

Como contrapartida, esos desarrollos, cuando están bien ubicados y proyectados, pueden: a) estimular la adopción de políticas de gestión de la demanda de viajes para la promoción de una movilidad más sostenible; b) fortalecer la centralidad local, sirviendo como articuladores de las construcciones adyacentes y c) ofrecer actividades y servicios no existentes, valorizando y desarrollando la región en la que están. De la misma forma, las concentraciones de actividades, presentes en esos Polos, tienden a proporcionar ganancias comparativas y competitivas, frutos de las economías de escala, que pueden favorecer a los clientes en ellas interesados y a sus promotores.

Debido a esta dualidad, es importante estudiar el planeamiento, la medición, la implantación y la ubicación de estos desarrollos a fin de que sus efectos positivos sean maximizados y los negativos minimizados, propiciando su viabilidad financiera y garantizando su compromiso con el interés social. En este contexto, se reafirma la necesidad de garantizar, para los PGVs, la realización de apropiados estudios de impactos para ser sometidos y apreciados en un proceso más completo de licencia.

2. Qué es un PL?

Se entiende por Proceso de Licencia, el proceso administrativo que resulta en la provisión, desde que sea posible, de permiso o autorización para la realización de intervenciones necesarias para el funcionamiento de determinadas actividades. Para más detalles, consultar las teses de maestria de Eloisa Moraes (2008), de Regina Cunha (2009) y de Sabrina de Carvalho (2008) en el site sobre las teses orientadas por membros de la Red (http://redpgv.coppe.ufrj.br/modules.php?name=Content). 

En Brasil, el Consejo Nacional de Medio Ambiente – CONAMA posee la responsabilidad de fijar criterios básicos para la exigencia de Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para fines de licencia de proyectos. La Resolución CONAMA nº001/86 establece, ejemplificando, la relación de actividades y proyectos que deben ser sometidos a ese análisis, delegando a los órganos estadales de medio ambiente, al IBAMA y a las municipalidades, responsables por la política ambiental, la elaboración de los procedimientos técnicos adecuados y el control de su implantación. Esta Resolución, en la medida en que consideran los desarrollos de impacto ambiental en general y no tratan específicamente de PGVs, posee dispositivos con respecto a esos polos.

El Departamento Nacional de Tránsito (DENATRAN) establece dos formas de licencia de PGVs: - Licencia con base en las Resoluciones del CONAMA, donde el órgano ambiental municipal, a través de la creación de leyes y decretos, es responsable por el proceso de licencia; - Licencia con base en la Legislación Urbana de Zonificación y de Edificaciones, donde es establecido un procedimiento específico de licencia basado en los aspectos constructivos, urbanísticos y viales del desarrollo. De esta manera, el órgano ambiental local no coordina el proceso, excepto en las situaciones más complejas en las que se hagan necesarios estudios e informes de impacto ambiental (EIA/RIMA).

3. Emprendimientos para ser sometidos al PL

El ITE (Institute of Transportation Engineers) de los Estados Unidos indica que la necesidad de un estudio de evaluación de impactos en el sistema vial generado por un desarrollo es determinada comúnmente por: a) adicional de viajes generados en el horario de pico, por encima de un límite establecido; b) adicional de viajes generados a lo largo del día, por encima de un determinado valor; c) tamaño del desarrollo, en términos de área construida o número de unidades; d) reubicación de usos por encima de determinado tamaño; e) sensibilidad del área a potenciales impactos; f) aspectos juzgados relevantes por el equipo técnico de análisis. Recomienda, como factor definidor de la necesidad de estudio de impacto, la generación de 100 o más nuevos viajes motorizados, yendo o saliendo del desarrollo, durante el período de pico, en las vías adyacentes.

Se torna necesario que cada país y sus respectivas Municipalidades definan objetivamente los tipos de desarrollos y su porte, o tamaño, a ser listados como PGVs y que, consecuentemente, irán a requerir los estudios de impactos en el sistema vial y de transporte, según una sistemática de apreciación debidamente respaldada legal e institucionalmente.

4. Bases para la sustentación del PL

Normalmente, el análisis del impacto de un PGV debe estar insertado en un proceso más amplio de planeamiento, involucrando las directrices de Uso y Ocupación del Suelo, como las de desarrollo socioeconómico. También, es esencial la existencia de instrumentos de sustentación legal, institucional, política, social y técnica para garantizar el éxito y la misión del PL:

• En cuanto al planeamiento, la realización de Planes Directores como procesos efectivos y sintonizados con el interés público y la mejora de la calidad de vida. En Brasil ellos son obligatorios para las municipalidades con más de 20 mil habitantes. Por tener un papel estructurante del territorio y establecer las directrices de ocupación del suelo, deben servir de criterio para la elección de la ubicación y el tipo de PGV que puede ser implementado y utilizado para promover el desarrollo sostenible. Deben servir también de referencia para el planeamiento de transporte (obligatorio para las ciudades con más de 500.000 habitantes) y de su infraestructura de forma integrada, jerarquizada y con una configuración que suministre los patrones de accesibilidad de acuerdo con la propuesta de desarrollo. Y que también defina las clases de vía en las cuales los PGVs pueden ser construidos.

• Con relación al soporte institucional, es necesario que sean especificados los órganos responsables por el proceso de licencia de PGVs y sus atribuciones, bien como que los mismos dispongan de estructura, recursos y equipos preparados para desempeñar sus actividades para apreciar los problemas de construcción o ampliación sometidos por los promotores. Este proceso debe ser respaldado legalmente, definiéndose objetivamente, y en el ámbito de cada municipalidad, el tipo y el tamaño de los equipamientos urbanos que constituyen el PGV. También las exigencias de construcción – como número mínimo de plazas de estacionamiento y configuración geométrica de los accesos – a ser observadas en el proyecto de cada tipo de PGV.

• Con respecto al conocimiento, es fundamental que el proceso de licitación sea sistematizado y concebido según un ambiente de transparencia y de estímulo a la participación calificada de los distintos actores involucrados, como los promotores, la administración pública y la comunidad. Debe ser elaborada y suministrada una guía, conteniendo las etapas, los criterios y las técnicas a ser empleadas en la realización del Estudio de Impactos. Deben todavía ser valoradas y apoyadas las Universidades y Entidades comprometidas con la generación y ofrecimiento de conocimiento actual y compatible con la realidad local, en términos de desarrollo de tasas de generación de viajes, modelos, métodos, procedimientos y herramientas de análisis, cursos y sistemas de información.

5. Sistemáticas de Aprobación de Proyectos


En la mayoría de las ciudades, frente la inexistencia de un planeamiento urbano y de transporte apropiados, se observan con nitidez los impactos negativos que la implantación de un PGV, de forma no orientada, ejerce sobre ellas. Esos efectos deben ser previamente dimensionados por el poder público, que tiene como tarea principal minimizarlos con el fin de prevenir posibles focos de congestionamiento en el sistema vial, a través de criterios de control de su implantación. 

La legislación existente sobre el uso y ocupación del suelo, de modo general, no toma el sistema vial como uno de los criterios fundamentales para la definición de parámetros de densificación. Esta falla en la legislación posibilita la localización casi que indiscriminada de PGVs, llevando a la incompatibilidad entre la demanda de vehículos generada y la capacidad de las vías de acceso. En este contexto se reafirma la necesidad de la minimizar los impactos viales causados por los PGVs en el sistema.

Un promotor de desarrollos, al planear la implantación de un polo, necesita previamente obtener información sobre la infraestructura local, con relación a algunos aspectos como abastecimiento de agua, luz y saneamiento. En el caso de que esta infraestructura no atienda las necesidades del desarrollo, tendrá él mismo que acarrear con los costes de ésta. Lo mismo aplica para el caso del sistema vial, debiendo asumir, el promotor, los costes resultantes de las intervenciones necesarias, minimizando así el impuesto generalmente imputado al poder público.

La competencia para el análisis y aprobación de la implantación de PGVs, en cuanto a los aspectos de ingeniería de tráfico, deberá ser llevada a cabo por el órgano responsable de la gestión del sistema vial, existiendo la participación y la intra-relación, durante el análisis de los proyectos, con otros órganos involucrados.

El análisis del proyecto de PGV, así como las exigencias y adecuaciones que se hagan necesarias, deberá ocurrir en el momento que antecede la aprobación final del proyecto ejecutivo. Es conveniente el establecimiento de la figura de la “consulta previa” en las fases iniciales de aprobación del proyecto, como forma de un contacto entre el promotor y el órgano responsable por el sistema vial.

Los parámetros establecidos para la aprobación de PGVs deberán ser aplicados tanto para proyectos de implantación o de expansión así como para proyectos de transformación de uso, bien sean cambios parciales o totales de las áreas. Deberán aún ser hechas mayores exigencias en la aprobación de “modificación de uso”, existiendo dispositivos de control con relación a los cambios de uso del suelo a través de exigencias vinculadas a parámetros relacionados a fluidez de tráfico, teniendo en cuenta las nuevas necesidades.

Es importante la formalización e institución de la figura del “Impuesto del Promotor o Desarrollador”, necesaria para la atención de las exigencias de obras e intervenciones en el sistema vial. El promotor se torna responsable por la implantación de medidas mitigadoras, para minimizar los impactos previstos en el entorno, con relación a la implantación de su desarrollo. Tal exigencia deberá estar vinculada a la aprobación de la obra, debiendo las intervenciones necesarias estar concluidas antes de ésta. Otra medida posible de adopción por parte del poder público es el cobro de la “Tasa de Estudios para Fijación de Directrices”, requerida para el análisis del proyecto en estudio.

Previsión de inclusión en el Código de Edificaciones de parámetros de proyectos relativos a exigencia de plazas para carga/descarga, embarque/desembarque, áreas de estacionamiento, áreas de acumulación, espacios para la formación de filas, áreas de acumulación de vehículos, anchos de vías internas, elementos estos, que irán a facilitar al proyectista en la elaboración de proyectos con características de PGVs. Así como, la inclusión de parámetros para el dimensionamiento de bahías para autobuses y paradas de taxis. Y aún, la inclusión de parámetros geométricos para los dispositivos de acceso, como radios de giro y anchos mínimos, dimensionamiento de rampas, elementos característicos de PGV’s. Es aún necesario el establecimiento de referencias vinculadas al posicionamiento y cuantificación de accesos, al igual que la exigencia de dispositivos de protección para los peatones.

En función de las diferencias socioeconómicas existentes entre los países, de las especificidades del transporte observadas en los países latino-americanos, así como de las características peculiares a cada PGV, los métodos y modelos de análisis adoptados deberán ser compatibles con las condiciones y realidades locales.

Entre las ciudades brasileñas, São Paulo (SP) fue la primera en preocuparse por realizar estudios, buscando hablar sobre la implantación de los PGVs, siendo, en 1979, creado el primer Decreto cuyo objetivo era iniciar efectivamente el control del poder público sobre la implantación de PGV, delegando estas atribuciones a SMT (Secretaria Municipal de Transporte). El criterio de clasificación se basaba en el tipo de uso/actividad asociado a la dimensión del área construida/capacidad del público prevista. En 1987, fueron definidas las Áreas Especiales de Tráfico (AET), estableciendo criterios diferenciados de exigencia mínima de plazas de estacionamiento. Actualmente el análisis de polos generadores de viajes es una actividad de rutina realizada por la CET/SMT/SP (Compañía de Ingeniaría de Tráfico), con atribución establecida por legislación vigente (sampa3.prodam.sp.gov.br/smt/pólo.html, fecha de acceso 12/05/06).

Evaluando las prácticas de aprobación de PGVs existentes en algunas ciudades del Brasil, se constata la diversidad de parámetros utilizados en los procesos de análisis. Se puede ver que las ciudades de São Paulo, Rio de Janeiro y Juiz de Fora adoptan patrones similares, basados en la Legislación de Zonificación y del Uso y Ocupación del Suelo. En las ciudades de Curitiba y Belo Horizonte las exigencias en la aprobación de proyectos, con relación a los impactos viales, están más ligadas a los aspectos ambientales urbanos.

Se observa todavía la preocupación con relación a la aprobación de PGVs en otros países, como en la ciudad de Santiago, en Chile. En 2001, fue reglamentada la necesidad de ejecución del “Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano” para estos desarrollos. Los parámetros utilizados como referencia para la clasificación como PGVs fueron la cantidad de lugares de estacionamientos así como la demanda de público prevista para los desarrollos.

Se presenta para discusión, un flujograma que puede ser usado para sistematizar la aprobación de los proyectos (Cunha, 2001).

 







Bibliografía

Cunha, R. F. F. ( 2001) Pólo Gerador de Tráfego – Análise da Sistemática de Avaliação, Monografia do Curso de Especialização Mestrado Executivo em Transportes do PET/COPPE/UFRJ

DENATRAN- Departamento Nacional de Trânsito (2001) Manual de Procedimentos para o Tratamento de Pólos Geradores de Tráfego. Brasília, DF.: Ministério da Justiça.

ITE – Institute of Transportation Engineers (1987) Traffic access and impact studies for site development. Washington, DC.

Machado, P. A. L. (1995) – Direito Ambiental Brasileiro

Portugal, L. S. e L. G. Goldner (2003) Estudos de Pólos Geradores de Tráfego e de seus Impactos nos Sistemas Viário e de Transportes. Editora Edgard Blucher.

Rede Ibero-Americana de Estudo em Pólos Geradores de Viagens – http://redpgv.coppe.ufrj.br

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